Por: Marcela Anzola
Independientemente de las dudas que plantean sus siete preguntas, esta consulta es una gran oportunidad para replantear un debate que le urge a Colombia.
Dos preguntas
La consulta anticorrupción del próximo domingo plantea dos tipos de interrogantes:
Desde una perspectiva técnica cabe preguntarse por la validez de las propuestas como mecanismo para luchar contra la corrupción, y desde la perspectiva política la cuestión es hasta dónde este ejercicio de participación ciudadana tendrá impacto sobre la manera de entender y abordar la corrupción en Colombia.
Para empezar, hay que tener en cuenta que la adopción de medidas para combatir la corrupción no es algo novedoso en Colombia.
Desde hace al menos treinta años, cuando la comunidad internacional comenzó a percibir la corrupción como un fenómeno distinto de otros delitos contra la administración pública, Colombia ha venido creando instituciones y tomando medidas para combatir este flagelo.
Entre las iniciativas más recientes sobresalen la Ley 14174 de 2011 —Estatuto Anticorrupción— la Ley 1712 de 2014 sobre Transparencia y Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, complementada mediante Ley 1755 de 2015, que reglamenta el derecho de petición.
Dada la existencia de un escenario legislativo e institucional consolidado durante más de tres décadas, es importante examinar qué tanto han servido esas medidas para combatir la corrupción y cuál sería el valor agregado de las propuestas incluidas en la Consulta.
Empezaré por contestar la última pregunta para luego analizar la primera.
Temáticamente la Consulta puede dividirse en tres áreas que conviene analizar por separado.
1. Medidas dirigidas a funcionarios de elección popular
Aquí se incluyen algunas de las propuestas más polémicas de la Consulta, comenzando por la de reducir el salario de los congresistas, y por ende a los altos funcionarios del Estado.
Si bien es cierto que hoy perciben un salario equivalente a 40 salarios mínimos, y que esto puede ser muy inequitativo en un país donde cerca de 11 millones de personas ganan menos de ese mínimo, no se puede decir que una rebaja en el salario de estos funcionarios desestimule la corrupción.
Mas todavía: tradicionalmente se ha sostenido que una de las formas de prevenir estas conductas, precisamente, consiste en pagar salarios altos a los funcionarios porque esto los hace menos vulnerables a sobornos; pero esta discusión debe ser más integral y tener en cuenta, por ejemplo, los factores de productividad.
La segunda propuesta que ha resultado polémica consiste en limitar a tres periodos la permanencia en las corporaciones de elección popular.
La pregunta de los críticos es válida: ¿qué ocurrirá con las personas que han desempeñado el cargo satisfactoriamente y que además han adquirido experiencia? ¿Debe prescindirse de ellas simplemente porque han cumplido tres períodos?
Las dos últimas propuestas dirigidas a funcionarios de elección popular consisten en la exigencia de que rindan cuentas en el ejercicio de su gestión, y en la de que hagan público su patrimonio y demás movimientos financieros. Pero aquí surge un problema práctico: ¿cómo se van a seguir —y a verificar— la rendición de cuentas y las declaraciones patrimoniales o financieras, y cuáles serán las sanciones en caso de incumplimiento? Sin mecanismos rigurosos para el seguimiento y la sanción difícilmente estas medidas cumplirían su cometido.
2. Medidas dirigidas a la contratación y la formación del presupuesto
La Consulta propone hacer obligatorio el uso de pliegos tipo para toda la contratación de recursos públicos.
Los pliegos tipo son una solución para el caso de adquisiciones genéricas, pero no para el caso de proyectos específicos, como ocurre por ejemplo en materia de infraestructura —un sector de inversiones costosas y donde el riesgo de corrupción es tradicionalmente alto—.
La participación ciudadana en la formulación y evaluación de los presupuestos de los varios niveles de gobierno busca promover la transparencia en el manejo de las finanzas públicas.
Sin embargo —como explica Juan Camilo Restrepo— la formulación de la pregunta deja graves dudas sobre la conveniencia de esta iniciativa y plantea inquietudes sobre cómo se seleccionarían los voceros de la ciudadanía, cuál sería el valor jurídico de su participación, o cómo blindar este proceso de intereses ocultos o presiones indebidas.
3. Sanciones para los corruptos
La Consulta propone abolir la posibilidad de que las penas por delitos de corrupción se cumplan fuera de la cárcel o en sitios ‘especiales’ de reclusión. Esta medida claramente desincentiva la comisión de estos delitos, pero tiene consecuencias menos deseables, por ejemplo: ¿cómo entonces van a estar protegidas aquellas personas que, aunque están condenadas, también han sido testigos claves para desmontar cadenas de corrupción?
En lo que hace relación a la terminación anticipada de contratos donde participe una persona condenada por corrupción, es imposible distinguir entre los contratos directamente relacionados con el caso específico de corrupción y aquellos otros que no hacen parte del caso.
Extender esta sanción a toda la actividad contractual donde intervenga la persona sancionada puede ser bastante contraproducente e incluso violatorio de derechos fundamentales.
Replantear el debate
Como ya dije, llevamos cuando menos treinta años creando instituciones y adoptando medidas contra la corrupción, pero el hecho mismo de que hoy se convoque a una consulta ciudadana para reducirla es muestra suficiente de que esas iniciativas no funcionaron.
Las razones de este fracaso son diversas.
Algunos analistas lo atribuyen a un problema cultural, otros al escaso compromiso de los gobiernos con las iniciativas, algunos más a la pobreza del país, e incluso muchos a las presiones de empresas y gobiernos extranjeros.
Independientemente de estas o similares razones, es indudable que la lucha contra la corrupción en Colombia (y en otros muchos países) ha partido del supuesto de que este mal se combate mediante “buenas prácticas”, que por sí solas son capaces de eliminar las prácticas indeseables.
Esto a su vez implica un diagnóstico simplista y se basa en creer que uno conoce exactamente la mecánica de cada práctica corrupta como creer —por ejemplo— que «el fraude en una licitación pasa siempre o casi siempre por la prefabricación o el diseño amañado de los pliegos».
De estas explicaciones simples —por no decir simplistas— surgen soluciones igualmente simples, olvidando que la corrupción es un fenómeno complejo con diversas aristas y cuyas características cambian con el lugar, el contexto y el paso del tiempo.
Las «buenas prácticas», e incluso las mejores prácticas, son herramientas útiles cuando las causas de un fenómeno son claras o al menos reconocibles, pero sirven de muy poco ante fenómenos complejos, donde se necesitan enfoques innovadores. Por eso lo primero que debemos hacer en Colombia es «buscar y encontrar caminos diferentes de los que hemos ensayado tantas veces y que no llevan a ninguna parte».
Más que para adoptar o no las propuestas que contempla, la Consulta Anticorrupción debería servir para «dar paso a una discusión más profunda sobre las verdaderas causas de la corrupción y las mejores herramientas para combatirlas».
Pero además hay que decir que —de manera comparable al Plebiscito por la Paz— la Consulta Anticorrupción tiene un valor simbólico en sí misma, con consecuencias políticas que van más allá de ella misma.
La no participación o el voto de rechazo a sus propuestas sería una forma de decir que «a los colombianos no les interesa que les sigan robando lo que con tanto trabajo hemos aportado al patrimonio colectivo o público». Tanto que coloquialmente, y un tanto en tono de burla, se dice que «Colombia corre el riesgo de ser un país conocido por su negativa a alcanzar la paz y a combatir la corrupción».
Por eso, independientemente del contenido de las propuestas de la Consulta, votar afirmativamente sus preguntas «es un deber de genuina ciudadanía».
Abstenerse, o rechazar las propuestas, sería «enviar un mensaje desalentador a quienes en Colombia padecen los efectos o han dedicado esfuerzos a combatir la corrupción, no menos que a la comunidad internacional, con consecuencias económicas y políticas dañinas para el país».
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MARCELA ANZOLA, Abogada, LL.M., Lic.Oec.Int., PhD. Consultora internacional en las áreas de competitividad, inversión extranjera y lucha anticorrupción.
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